相對于其他實施責任主體非常明確的規劃，區域規劃通常涉及錯綜復雜的地方政府間關系和多邊治理。近年來，國內許多地區紛紛制定了名目繁多的區域規劃。但由于體制上的種種制約，區域規劃普遍暴露出較為嚴重的實施失效問題。解決這些問題的關鍵是進行深入的政策與體制層面的剖析。區域規劃只有納入“公共政策屬性”，才能更有效地發揮其宏觀調控、引導的作用。區域政策即是以區域為作用對象與范疇的公共政策。

區域規劃的本質屬性：公共政策屬性

　  1980年代中后期以來，快速增長的區域與多元的全球發展背景，日漸對區域規劃的靈活性提出巨大的挑戰，區域規劃逐漸從注重物質空間布局等技術層面轉向靈活的“公共政策指引型規劃”。區域規劃公共政策屬性的增強旨在更好地解決區域會共問題，維護與協調區域公共利益，通過強制性或引導性的政策對區域內的社會公共資源、利益進行合理的劃分與配置，這也體現了西方國家對市場機制缺陷的必要補充與功能完善。另一方面，區域規劃是設立了一個超前性的目標體系，必然需要根據對未來發展作出各種判斷并制定相應的政策來發揮調控引導功能。Healey等學者認為，自1980年代起區域規劃已經不再以提供確切的藍圖等技術手段的完善為主要目標，而是注重規劃政策與原則的集成，并據此使規劃與區域發展的公共政策建立內在的聯系，兩者緊密結合擔當起引導和控制區域發展和建設的作用。因此，在區域規劃的整個體系中，政策性功能導向的內容應成為規劃的重點。如歐盟區域發展和空間政策實施方面主要通過制定區域激勵、控制以及平衡各類型區域政策等，促進區域復興及開發。相應的技術手段包括確定一定時期內建設的基礎設施，采取不同的金融鼓勵機制，以及明確不同發展區域等措施。

　  基于公共政策的規劃實施機制與責任事權體系建構，已經成為西方發達國家區域規劃編制與實施機制的核心共識。其常見的形式有：上下級政府或部門之間建立的基于區域調控、協調與合作的公共政策實施責任事權體系，或者是政府與社會之間建立基于法律程序化公共管理的實施責任事權體系等保障形式。如德國在《基本法》中明確規定聯邦、州、地方的事權和財權，規定各級政府承擔實現各自任務的支出領域。荷蘭蘭斯塔德地區的空間規劃、環境政策等是區域協商一致的結果，區域基礎設施規劃、農業規劃和自然保護規劃分別由中央政府部門負責。英國“區域規劃政策指引”是針對特定地區（主要是大都市地區）長時期發展規劃的政策框架，是各地方規劃控制和實施方面的實質依據之一。

注重空間規劃與政策的協調與整合

　  相對于西方較為成熟穩定的空間規劃體系，我國類型眾多的區域規劃尚未形成一個完整的體系，在規劃的編制、審批和實施中出現了相互割裂、矛盾重重的狀況?，F有的區域性規劃組織方式存在的問題主要表現在條塊分割嚴重。此外，各地方政府雖然在區域規劃中強調協調和共贏，但其目的卻是為了在地方政府間的競爭中占據優勢地位。必須盡快調整規劃體系層次以及明確各層次規劃的重點與目標，改革規劃組織方式，建立一個統一、完整、多層面的國家空間規劃體系。這個規劃體系應該是等級制的，在國家、區域、地方層次上對政策目標和執行責任有清楚的區分；規劃內容應按從上到下的不同層次依次有不同，但各層次間能緊密街接；從全國國土整治綱要到區域規劃和地方規劃，相應地分別形成從指導性政策到操作性和控制性措施的層層約束，促進上下位規劃層級體系的有序街接。

　  區域規劃主要是通過制定區域經濟、環境、社會政策，協調區域發展等來引導地區的發展，從而使區域規劃成為積極促進區域可持續發展的有效的公共管理工具。一方面，要引入各種可供選擇的、開放的公共政策，增強規劃政策與方案本身的靈活性。從解決區域規劃本身的不確定性以及區域內部的差異性和特殊問題的角度出發，區域規劃應深入研究區域遠景發展中各種政策性因素的影響，以豐富對未來發展中多種可能性的考慮，提升區域規劃的調節、促進和催化功能。但必須明確的是，公共政策導向的區域規劃注重的是創造區域發展機會、指導區域發展前景、協調區域關系等關鍵戰略問題，而非去解決區域內部復雜、具體的微觀問題另一方面，要針對區域重點問題的階段性改善制定詳盡的政策指引框架?，F階段的我國區域規劃內容的重心，應放在區域基礎設施建設和整體人文生態環境資源保護政策的指引上。

　  區域規劃的大空間尺度和長時間跨度決定了其所制定的發展戰略以及政策面對的是整個區域甚至是更廣闊的范圍，作為一個復雜多變的綜合體的區域，要求區域規劃在宏觀的發展戰略與政策指引的框架下，必須具備一系列的工作重點以及區域發展的行動時序安排作為支撐。一套詳細的行動計劃與區域發展戰略、政策指引的緊密結合并落實到區域各責任主體，能促使不同的責任主體／行動方都清楚了解各自在整個區域規劃執行過程中所擔當的角色，逐步推動區域發展戰略的成功實現。2004年編制的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》在借鑒國外區域規劃成功經驗上，編制內容取得顯著的突破與創新。其中，空間政策的彈性指引功能在規劃中較為完整地體現出來，突出表現在：城鎮群規劃采取目標與問題導向的技術路線，對“珠三角”地區具有戰略意義的資源和地區進行分類，根據不同的發展條件和要求分為九類政策性地區，并按照監管力度的不同設定了監督型管制、調控型管制和一般型管制等級別的空間管制模式，全面覆蓋到九類政策性地區，實施各有側重的控制與引導措施。

實現區域規劃由“技術工具”向“公共政策”的轉變

　  以公共政策表述為主的區域規劃可以看做公共政策具體化的一種形式，明晰的責任事權、有效的區域協調途徑與法律保障體系則是公共政策的制度化、法制化，是保證區域規劃實施時效性的重要方面。

　  全球化時代使區域空間的意義比過去任何時候都更加重要。一方面，區域的發展與更大的區域乃至全球背景密切相關，致使不同時空尺度區域規劃之間的聯系更為密切；另一方面，全球化和知識經濟時代的資金和人才流動的范圍迅速擴大，區域的能力和背景對社會經濟發展、整體競爭力提升的影響日益增強。因此，區域規劃作為指引區域發展的重要政策規劃作為指引區域發展的重要政策力量，其內容體系、組織編制和實施過程都發生了極大轉變。

　  區域規劃的“會共政策屬性”極為顯著，從區域規劃的公共政策屬性審視本身，其編制與實施管理必須要求有相應的制度環境、政策網絡以及法律支撐體系作為保障。伴隨著國內發展制度政策環境的轉型以及區域治理思想影響日益加深，中國的區域規劃必須實現由“技術工具”向“公共政策”的轉變。此外，還必須在與現有行政管理架構良好銜接的基礎上，構建符合國家行政體制改革的總體思路和方向的區域協調機制，以確保區域規劃的可操作性與實效性?，F階段我國區域空間演化的高度不穩定性、區域規劃總體發展目標、內容編制與組織體系、職能、實施手段所存在的多元矛盾，以及規劃本身角色的界定等問題既是對轉型期區域規劃編制的巨大挑戰，同時也是區域規劃發展的新契機。

（作者單位：南京大學城市與區域規劃系；江蘇省建設廳城市發展研究所）